我省开发区自1984年起步，到目前已拥有各类经济开发区155家，其中国家级经济技术开发区3家、保税区1家、出口加工区6家，省级经济开发区145家。初步形成了以国家级开发区为龙头，以省级开发区为基础的全方位、多层次、多功能建设发展的新格局。
一、地位和作用
开发区作为我省经济社会发展的载体和重点区域，在各级政府及社会各界的高度重视和支持下，坚持“三为主、二致力、一促进”发展方针，贯彻落实科学发展观，奋力拼搏，锐意进取，在体制创新、科技创新、城市建设、对外开放、调整产业结构、集约利用土地等方面积累了重要经验，较好的发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，成为促进当地经济结构战略性调整和区域经济协调发展不可或缺的重要力量。
（一）拉动了区域经济发展。开发区对区域经济发展的拉动作用，主要体现在不断引进外资、提高劳动生产率的基础上。在促进经济增长的投资、出口、内需三个主要因素中，首先是投资拉动表现最为突出。开发区累计固定资产11603亿元，项目总投资16443亿元，年均增长都超过25%，具有老城区不可比拟的生机和活力。就出口拉动而言，开发区产品出口30多个国家和地区，出口值占工业总产值的20%，并呈现逐年增长的态势。2006年，开发区完成工业增加值2846亿元，增长31％，比全省增幅高13.2个百分点，对全省生产总值的贡献率达到13％；区内财政总收入488亿元，增长38.5％，比全省增幅高15.8个百分点。
（二）提高了经济外向度。截至2006年，全省经济开发区累计批准外商投资项目11313个，其中总投资超过1000万美元的1469个，LG、松下、泰克、通用等87家世界500强跨国公司投资项目185个。合同利用外资644.6亿美元，实际利用外资265.5亿美元，分别占全省的48.3%和40.7%。2006年，开发区完成进出口424.9亿美元，其中进口184.1亿美元，出口240.8亿美元，分别占全省的50.2%和41%。开发区已经走在了全省对外开放的前列，成为引进海外资金、技术、管理的窗口，内地产品走向世界的通道，加强与国际经济联系的桥梁。
（三）优化了产业结构。开发区聚集了大炼油、三星造船、通用汽车、鸿富泰电子、三角轮胎等一批在全国乃至世界具有影响力的投资规模大、技术含量高、拉动作用明显的重大项目，形成了电子信息、交通运输设备、机械制造、生物医药等高技术产业，有力地促进了产业结构从劳动密集型向资金、技术密集型转变，为培育我省支柱产业发挥了重要作用。截至2006年，全省经济开发区累计高新技术企业1800多家，研发中心50多个。2006年，开发区高新技术企业实现产值3512亿元，增加值910.8亿元，出口91.5亿美元，分别占开发区总额的30.8%、32%和38%。
（四）推进了城市化进程。开发区注重加强基础设施建设，大力发展现代制造业和服务业，加快了城市现代化、乡村城市化、城乡一体化进程。截至2006年，开发区建成区面积1232平方公里，其中工业用地面积658平方公里，仓储、居住、公共设施等298平方公里，一批新兴城市和新城区迅速崛起，壮大了城市规模。2006年，开发区以不足全省0.8%的土地，创造出全省24.6%工业增加值、13.8%的税收、14.3%的地方财政一般预算收入和45%的进出口，解决了245万人就业。平均每平方公里引进项目投资13.4亿元，实现工业增加值4.3亿元，工业总产值17.3亿元，创造2949万元税收。
（五）造就了一大批人才。开发区已成为对外开放的大学校、实验室和人才加工厂，各类培训中心、技术交流中心、留学生创业园和孵化器不断涌现，吸引了一大批国内外优秀人才。同时也推动了思想解放和观念更新。开发区从业人员中，10％以上具有中高级专业职称。有的开发区聚集了所在城市40％以上的海外留学人员。目前，各级党委、政府及部门一大批优秀领导干部，都从事过开发区事业。
（六）加快了体制创新，推进管理体制改革。通过政府授权，开发区普遍采取“管委会”的“准政府”管理模式，实现管理机构精简、成本低、效率高。推进投融资体制改革。利用国家和省赋予的优惠政策，积极探索融资新方式，已经开始探索利用资本市场进行融资。推进土地使用制度改革。坚持“整体规划，滚动开发”的原则，按照“投入一片，开发一片，建成一片，收益一片”的步骤，全面推行国有土地使用权有偿使用制度，确保高效集约开发利用土地，成为省内土地利用集约化程度最高的区域之一。推进社会保障制度改革。开发区社会保障制度的建立，比全省性社保政策出台提早10年，部分开发区的社会保障程度高于所在城市和地区。开发区许多做法，已扩展到区外，有的在全省推广，如一些地方政府部门广泛推行“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务等。
二、面临的挑战
在充分肯定开发区地位和作用的同时，我们也要清醒的认识到，开发区发展面临新的形势，遇到了诸多新问题，可持续发展的能力受到严峻挑战。
（一）吸引外资与引进技术不均衡。迫切需要提高招商引资质量和自主创新能力。引进外资、引进先进技术是当初设立开发区两个最直接、最主要的目标取向。经过10多年的发展，开发区在吸引外商直接投资方面取得了举世瞩目的显著成效，达到甚至在某些方面超过了预期设想。然而，如果从开发区吸引外资的结构及其对省内技术溢出效应来分析，就会发现，吸引外资与引进技术两者并不均衡。一是吸引外资的数量、规模较大，而引进项目的技术含量并不高，外商投资项目中属于高新技术项目的不足10％；二是引进的外商投资项目中，生产性项目特别是代工厂、下游组装加工厂居多，研发中心、培训中心、技术支持中心等科技研发类项目较少；三是外商投资项目的技术溢出效应不明显，通过引进外资，进而由区内外企业或研发机构吸收、消化、再创新的技术项目的成功案例不多，特别是在战略产业领域，如装备制造业、信息产业、生物产业、新材料产业等，通过吸引外资、引进国外高端技术并转化为拥有自主知识产权技术的成功案例较少。今后一个时期，应当把提高利用外资质量，提高外资技术水平，鼓励外商更多地投资于国内迫切需要的高科技领域作为重要任务，利用开发区这个相对成熟、基础条件较好的载体，创造性地构建起一套有利于企业自主创新的体制机制，使更多拥有自主知识产权、内生性的本土创新型企业及科技成果在开发区涌现。
（二）制造业与服务业发展不均衡，迫切需要提高服务业发展水平。大多数开发区是工业型园区，制造业占GDP的比重超过70％，服务业发展相对滞后。开发区本身是加速工业化的产物，其功能定位主要是吸引外资发展工业。经过10多年的发展，这一模式取得了巨大的成功。随着开发区的发展，这种模式受到了严峻挑战。一是传统的“两头在外”式的加工贸易及代工式工厂面临着国内制造成本上升、外贸顺差扩大、人民币升值等压力，近年来国家已陆续出台了一系列有关调整加工贸易的政策，促使开发区原有制造业发展模式加快转型升级。二是开发区现已集聚的大规模制造业本身对服务业产生了现实需求，而相对滞后的服务业又难以满足这类需求，从而影响了开发区制造业的转型升级。三是土地、能耗、环境等约束条件进一步“硬化”，促使开发区必须考虑在有限的土地、较少的能耗、较好的环境保护、较充分的就业条件下，最大限度地提高单位土地的产出率，提高开发区的综合经济效益。四是随着开发区开发规模扩大、企业增多，区内工作人员对生活配套环境的需求增加，把开发区作为一种单纯的工作场所，员工在开发区与母城之间“钟摆式”奔波的工作与生活模式已不合时宜。为克服这些问题，发展服务业就成为拓展开发区功能的必然选择。
（三）经济发展与环境保护不均衡，迫切需要提高集约发展水平。一方面，土地资源短缺是中国工业化、城市化过程中一项长期的硬约束，也是开发区当前及今后发展必须面对的长期存在的瓶颈。这是国情使然。根据国家“十一五”规划纲要，耕地保有量18亿亩是一条红线，不仅到2010年不能突破，而且今后长期也不能突破。在此背景下，开发区要发展，不可能再走八、九十年代那种外延扩张型开发模式，而必须转变思路，走节约集约用地开发道路。另一方面，环境保护依然面临着十分严峻的形势。我省环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变，个别地方主要污染物排放量超过环境承载能力。开发区是近十年来兴起的工业聚集区，将是未来区域最主要的产业集聚区。如果开发区的环境保护控制失当，那就意味着山东新增加了150多个污染源；反之，如果开发区在环境保护方面率先垂范，建立起一套较为科学规范的环境保护制度与工作机制，不但对开发区的可持续发展提供保障，也将对环保工作起示范作用。
（四）区内优惠政策淡化，迫切需要增创开发区体制新优势。中央的宏观政策总体走向是进一步缩小区域性政策差异，各地政策趋同化。内外资企业所得税“两税合一”将于2008年实施，标志着统一的税制和市场经济体制进入到一个新阶段。在此条件下，开发区唯有在体制创新上有新的思维、新的作为、新的力度，才能获得发展的新动力。一是建立与完善开发区管委会精简、高效、亲商、务实的行政管理体制，在转变政府职能，建设服务型政府方面进行改革；二是构建鼓励自主创新的体制机制，提高自主创新能力；三是营造投资与贸易便利化的新机制，积极扩大国际合作交流，进一步提高开发区的投资和贸易的国际化程度；四是最大限度地发挥开发区品牌效应，推进开发区投融资体制创新，吸收社会资金投入开发区建设，并探索建立跨区投资的开发区新型融资模式；五是开展不同地区之间开发区的合作，构建开发区与周边行政区的互动关系，推动区域协调发展；六是加快开发区立法，进一步把开发区宏观管理纳入法制化的轨道。
三、对策措施
（一）推进与跨国公司的战略性合作。跨国公司在全球产业转移、技术创新中占据绝对领先地位,抓住了跨国公司就掌握了国际合作的主动权。目前，开发区累计吸引世界500强87家，投资项目185个，与跨国公司合作已经有了较好的基础。要全面提升开放水平，开发区必须更加重视与跨国公司进行战略性合作，根据我省产业发展重点，有针对性地选择一批跨国公司作为战略合作伙伴。围绕开发区先进制造业发展，着力吸引跨国公司建设一批总投资超过10亿美元的先进制造业大项目，并设立研发中心、运营中心、采购中心、结算中心和地区总部。鼓励区内研发机构、企业与跨国公司开展研发合作，提升外商投资技术溢出效应。研究分析跨国公司投资动向和行为特征，围绕一个产业，制定一套方案，组建一支队伍，提高对跨国公司招商的针对性，力争把跨国公司的单个项目升级为产业集群投资。
（二）着力提升自主创新能力。开发区必须努力把对外开放所形成的各种优势转化为自主创新的能力，努力实现提高利用外资质量与提升自主创新能力相融合，促进经济增长从资源和投资导向型向科技型、创新型和质量效益型转变。要抓住世界制造业转移高端化、跨国公司研发本土化的有利机遇，抓住国家调整产业政策、重点鼓励高新技术产业发展的重要契机，优先引进符合《中国鼓励引进技术目录》的国外先进技术，积极承接国际产业转移，推动产业结构升级。依托现有高新技术产业基础，紧紧围绕产业链高端环节，重点引进和发展制造环节中核心零部件和关键材料的生产与制造、产业价值链前端的创意、研发、设计、检测等环节的高新技术项目，积极引进各类高新技术项目和研发机构。
（三）大力发展现代服务业。优先发展生产性服务业。遵循产业结构高级化的发展规律，结合开发区自身实际和现代制造业发展的要求，重点发展现代物流、工程装备配套服务、信息服务、科技研发与技术服务、工业咨询服务等生产性服务业。抓住CEPA实施的机遇，主动接受香港金融、物流等现代服务业的辐射带动，提升传统服务业，拓展新兴服务业，使开发区成为高附加值服务业的集聚地，成为企业地区总部的集聚地。打造区域商品快速集散中心。放宽市场准入，取消对物流企业经营范围的行政限制，促进现有运输、仓储、货代、外贸、批发企业的服务延伸和功能整合，加快传统物流企业向现代物流企业的转变。积极引进现代物流的先进技术和管理经验，提高物流企业的信息化水平和技术装备水平，按照一体化、信息化、标准化的要求，增强物流服务能力。整合现有物流资源，鼓励运输、仓储、配送、货运代理、多式联运企业通过参股、兼并、联合、合资等多种形式进行资产重组，扩大经营规模，培育一批服务水平高的大型专业物流企业。加快物流信息化进程。积极推进企业物流管理信息化，促进信息技术的广泛应用。加快构建物流管理公共信息平台，大力推进物流电子数据交换的普及和应用，制定物流信息的标准和网络接口规范，建立物流信息的共享机制，提高物流领域的信息化水平。
（四）节约集约利用土地资源。严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设，积极做好新一轮土地利用总体规划修编工作，合理确定开发区未来发展建设用地空间。按照“效益优先、适度超前、引导集聚、集约经营”的原则，根据开发区发展方向，科学规划开发区及周边区域土地资源，合理确定产业园区及配套设施布局和建设规模，优化用地结构，统筹安排入区项目。坚持规划先行，确定“先规划后建设、先地下后地上”的开发理念，围绕开发区短期、中期、长期发展格局制定相应当总体规划布局和阶段性规划。坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，集约、高效开发利用土地。严格控制项目进区的准入条件，进入开发区的企业投资密度要达到省里规定的标准。坚持土地有偿使用的原则，严格执行国家实行工业用地最低出让价。注重产业结构调整与土地使用调整的结合，加大力度调整低效用地，坚决收回闲置土地，提高土地利用率。对现有工业项目进行用地评估，对其投资密度、利税现状及占地数量进行分析，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的项目，把土地调整供应给用地省、效益好的项目，充分挖掘土地潜力，让有限的土地发挥最大的效益。
（五）加强环境保护和节能减排工作。加强环境保护、促进资源合理利用，是开发区实现可持续发展的必然选择，也是落实科学发展观、构建和谐社会的战略要求，要以建设绿色开发区为目标，加强环境建设和环境保护，提高环境管理水平，大力发展循环经济。加强环境综合管理。认真抓好项目事前环保审核，所有建设项目都必须执行环境影响评价和“三同时”的制度。严格执行国家环保产业政策，坚持“环保一票否决”制度，对于不符合环保规定的项目，禁止入区投资，彻底改变先污染后治理的发展模式。建立区域环境影响评价制度，定期开展环境影响跟踪评价。加强污染源的治理，对重点污染企业进行实时在线监控，采取强制性措施减少污染物排放。大力发展循环经济和生态工业园。开发区应根据自身实际制订循环经济发展推进计划，编制循环经济发展专项规划和生态工业园区建设规划，统筹考虑，配套推进。积极引导传统制造业企业进行生态化改造，运用清洁生产的新技术和新工艺，创建循环型企业。引导企业之间形成低消耗、高产出、少排污、可循环的合科学技术研究、节能产品开发、节能技术成果推广使用，鼓励能量循环利用，减少能量浪费。
（六）推动区域协调发展。正确处理好开发区与母城的关系。坚持把开发区的发展与母城的发展紧密结合在一起，依托母城，服务母城，在开发区与母城之间建立起相互促进、良性循环的互动机制。要根据母城不同时期的发展战略部署和经济社会发展的实际需求，准确把握开发区的发展定位，调整修编发展规划，调整自身的发展目标、功能定位、产业结构，实现开发区与母城之间的协调、可持续发展。建立开发区之间产业转移合作机制。在资源、土地供应日益紧缺的形势下，东部等先进开发区以转变经济增长方式，推动产业结构向现代制造业、高新技术产业和现代服务业协调发展转型为契机，以中西部开发区为主要载体，通过产业导向、项目审批等手段，引导和鼓励区内资源加工型、劳动密集型的制造业企业向中西部地区转移，使地区产业发展存在明显的梯度特征，通过区域合作逐步形成区域产业分工体系。建立开发区之间投资合作机制。通过创新合作模式，探索从目前的友好互助性向以资本为纽带的互利合作方式转变，建立股权制的投资实体，将产业的梯度转移和输出管理模式相结合。建立投资合作平台，东部发展较好的开发区成立投资公司，与中西部开发区合作，共同开发建设产业园，在双赢的基础上促进协调发展。
（七）妥善安置失地农民。遵循“政府引导、规划先行、农民为主、各方支持”的原则，科学制定村庄搬迁改造规划，完善村庄搬迁改造配套政策，尊重农民意愿，调动农民积极性，改善被征地农民生活生产条件。完善农村社会保障体系，通过提留征地款代缴养老金、财政安排预算资金等办法，把失地农民纳入城市养老保障体系范畴，确保农民有固定收入。通过“个人、集体、政府”三个出一点的办法，建立农村新型合作医疗制度，确保失地农民不会因病致贫、因病返贫。推广“订单式”培训，保证农民经培训后可以上岗就业。出台鼓励企业招用本地农民的政策，把招用一定比例的本地农民作为企业落户条件之一，并对招用本地农民的企业在为员工购买社会保险时给予一定补助，对推荐本地农民成功就业的劳动中介机构给予适当奖励。多渠道开发就业岗位，引导和鼓励失地农民自主创业。对机关、事业单位的后勤岗位和社区的公益性岗位，在同等条件下必须优先安置本地农民。
（八）深化综合体制改革。保持开发区“管委会体制”运行的稳定性，原则上开发区不得与所在行政区域管理机构合一。以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，强化开发区管委会在城市规划建设、土地开发管理、环保市容管理、项目审批、高新技术企业认定、财政税收管理、社会事业发展等方面更大的权限。深化行政审批制度改革，进一步完善以充分授权的“一站式”服务为核心的行政审批制度，积极探索建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新，进一步清理和调整行政审批事项，最大限度地简化审批环节和减少审批项目，提高审批效率。实施“E政府”计划，通过电子化、网络化手段，加快推行网上备案和网上审批，提高政府工作效率和服务质量。推行依法行政监察试点，探索建立行政首长问责、行政效能评估、行政效能投诉、行政审批电子监察等制度，通过建立体制内外的监督机制和评估机制，进一步提高政府行政效能。在行政事业单位推行ISO9001质量管理体系，提高管理规范化、标准化和国际化水平。
四、政策建议
（一）支持开发区吸引跨国公司投资和自主创新。建议省财政设立专项扶持基金，重点支持开发区发展高新技术产业和企业自主创新，对引进跨国公司战略投资做出突出贡献的人员给予奖励。对跨国公司投资大项目、高科技项目给予用地方面的倾斜。
（二）支持开发区发展现代服务业。争取在外商服务业投资项目审批权、现代服务业税收优惠以及金融、文化创意、保税物流等领域的政策，在开发区先试先行。实施区港联动，支持设立保税港区，促进现代制造业与现代物流业配套，整合资源，提高效能。
（三）支持开发区集约发展。鼓励具备条件的开发区进行循环经济试点、创建生态工业园区，并给予资金和政策支持。制定不同区域、不同发展阶段开发区扩区标准。修编开发区土地利用规划，确认已建成区面积，预留发展空间，并纳入所在地土地利用总体规划和城市总体规划，实行统一管理。对区内盘活的存量土地和农村改造腾出的集体建设用地，由开发区管委会在保障农民合法权益的基础上，自行安排项目，其土地使用权收益除上缴国家外，全部留开发区。
（四）支持开发区协调发展。建立东中西开发区投资合作平台，支持东部发展较好的开发区成立投资公司，与中西部开发区合作，共同开发建设产业园，省财政在用水、用电、基础设施建设等方面给予政策扶持。支持东部开发区与中西部开发区之间开展人才挂职交流活动。
（五）支持开发区体制改革。颁布实施经济开发区条例，赋予管委会同级政府经济和部分行政管理权限。对科学发展示范开发区，在行政事项审批方面，可直接报送省直有关部门。
（六）加强指导管理。继续支持西部开发区基础设施建设，省财政安排专项资金用于项目贷款贴息。完善考核评价体系，定期考核发展质量，对科学发展示范园区进行奖励。
调研组成员： 省外经贸厅 毛胜军 马 翎
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