为了解上海、江苏海关特殊监管区域如何开拓进取、勇于实践，创新海关监管模式，在推动区域经济发展、提升整体对外开放水平发挥重要作用,如何在国家宏观政策调整、发展环境变化影响的情况下继续保持快速发展，运用那些市场化运作模式实现自我生存与发展，近期外经贸厅、青岛海关及全部出口加工区组成联合考察组，赴上海、江苏进行了调研。
一、上海、江苏海关特殊监管区域基本情况
上海5个出口加工区2007年共完成进出口额513.57亿美元，其中出口348.79亿美元。2008年1-4月，共完成进出口总额183.5亿美元，其中出口131.5亿美元。松江出口加工区由A区和B区组成，A区规划面积2.98平方公里，目前已基本开发完毕，B区位于松江区西部，规划面积3平方公里， 2007年，松江出口加工区完成进出口总额386.16亿美元，出口256.89亿美元共批准项目386个，区内从业人员11.36万人，在全国出口加工区综合排名列二位。洋山保税港区是经国务院批准设立的我国第一个保税港区，规划面积8.14平方公里，首期封关运作面积7.2平方公里，由上海市和浙江省跨区合作建设，实行海关统一监管的特殊功能区域，共建成13个集装箱码头，6万多平方米物流仓库，正在规划建设的现代化物流仓库超过100万平方米，今年吞吐量计划超过910万标箱。
江苏省13个已封关运作的出口加工区去年共完成进出口额511亿美元，其中出口308.1亿美元，同比分别增长25.9%和29.7%。进出口总额超亿美元的出口加工区有8家，超10亿美元的4家，超100亿美元的2家。昆山出口加工区规划建设面积2.86平方公里，2007年完成进出口总额320.2亿美元，出口211.2亿美元。截止2007年底，共有进区企业352家，累计实际到帐外资36亿美元。在全国出口加工区综合排名第一。苏州工业园区综合保税区2007年8月28日通过国家九部委联合验收，规划面积5.28平方公里，分为东、西两个围网区，具有口岸通关、保税加工、保税物流、对外贸易、采购分销、检测维修、展示展览等功能，是目前全国内陆开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全的特殊功能区域。凭借其功能优势和高效的通关速度，综合保税区累计吸引入驻生产企业93家，物流企业23家，贸易公司16家，2007年全年监管货值突破389亿美元，成为华南地区重要的物流集散中心。
二、上海、江苏海关特殊监管区域建设发展的主要特点和做法
近几年，上海、江苏的出口加工区在国家政策环境发生明显变化、人民币升值、出口退税调整、市场竞争加剧、贸易摩擦和技术性壁垒增多等方面因素影响下，发展同样面临着巨大的压力，但他们坚持加快出口加工区发展的信心和决心不动摇，以变应变，以创新求发展，大胆探索实践，以实际工作推动海关监管模式的创新。主要经验和做法有以下几个方面：
（一）勇于探索创新是上海、江苏海关特殊监管区域发展的重要保证。上海、江苏的出口加工区始终坚持先行先试，在政策争取、功能拓展上敢于创新，走出了一条“不特有特、特中更特”发展之路。洋山保税港区的设立，就是建立在思想超前的基础之上，上海市大胆打破区域界限，和浙江省建立跨区合作机制，使上海的对外贸易优势和浙江洋山港的深水优势充分结合。苏州综合保税区是在原苏州工业园区出口加工区A区、B区和全国首家保税物流中心（B型）基础上整合而成的，整合的过程就是当地产业逐步发展的过程，每一次的申报都是一次创新，都为当地企业的发展起到了推动作用。目前，苏州综合保税区又探讨设立了虚拟口岸，通过虚拟口岸解决没有港口的短腿，大大提高了货物的通过速度，节省了企业物流成本。
（二）企业的内在需求是海关特殊监管区域生存发展的重要前提。出口加工区是政策区。当某种产业发展到一定规模，企业生产产品的加工制造成为全球采购和销售网络的重要环节，以加工贸易为主要方式，需要快速通关时，就需要设立专门的区域对这些企业的加工贸易进行规范化管理，这就是出口加工区产生的根本性原因。这些企业的生产原材料的采购及销售以全球为目标，设立出口加工区符合这些企业发展的需求。同时，这些龙头型项目在出口加工区落户后，吸引了一大批与之配套的协作企业落户在出口加工区内或周边地区，延伸了产业链，带动了当地经济的发展。昆山出口加工区笔记本电脑产量达到了3800万台，占世界产量的40%，区内的48个IT企业带动了周边上千家企业与之配套。苏州地区加工贸易占进出口总额的78%，达1655亿美元。苏州综合保税区同样是以IT产品加工制造为主。
（三）科学的管理体制、高效的运行机制是海关特殊监管区域发展的源动力。2005年，江苏省政府批准建立了全省海关特定监管区域联动机制，成立了海关特定监管区域联席会议，由分管副省长任组长，副秘书长、省外经贸厅厅长、南京海关关长、江苏检验检疫局长任副组长，通过组织联动、业务联动、信息联动，整合、发挥全省海关特殊监管区域的优势，使海关特殊监管区域形成一个产业相联、综合协调的有机整体。松江出口加工区与松江工业园两套班子一套人马，出口加工区管委会在工业园管委会领导之下，主要负责围网内的工作。工业园管委会负责协调与出口加工相匹配的商贸物流设施建设，以及相关配套企业的规划安置。上海市人民政府出台了《洋山保税港区管理办法》，成立了洋山保税港区管理委员会，在洋山港区建设省市联合协调领导小组指导下，统一负责保税港区的日常事务管理。苏州综合保税区设立了正处级编制的管理办公室，负责区域日常的企业服务和政策协调，具体事务由苏州工业园区各职能部门办理，避免了重设机构、职能重复，真正起到了精简高效的作用。
（四）市场化运作是海关特殊监管区域生存发展的有力支撑。由于出口加工区的特殊政策，出口加工区内企业最初运作的2-3年，能够产生的税源非常小。出口加工区管理部门入不敷出已经成为部分出口加工区健康发展的重要障碍。昆山出口加工区成立了出口加工区建设投资公司，负责出口加工区及周边配套区的国有资本运营，在出口加工区建设标准厂房、标准仓库出租，在区外投资建设公共商业配套设施出租，对区内企业提供服务，每年的纯收入超过2000万元，基本保证了出口加工区正常运转。苏州综合保税区成立了苏州物流中心有限公司，负责物流平台建设及区外配套设施建设，通过成立国有资产运作公司，改变了出口加工区建设完全依靠政府财政投入的状况，具备了自我“造血”“输血”的功能，为出口加工区的正常运转及进一步发展提供了有力支撑，2007年基本实现收支平衡，今年将实现赢利。
（五）完善的功能配套是海关特殊监管区域发展的重要保障。在洋山保税港内，海关、出入境检验检疫、港政航政、工商、税务、外汇、公安、海事、边检以及上海市口岸办等行政管理部门设立了办事机构，为企业和投资者提供高效的服务。昆山出口加工区在全国率先进行了“深加工结转试点”、区区联动试点工作，并且开发了出口加工区信息平台和海关辅助管理系统，既保障了海关的监管到位，又简化了通关手续，真正实现了“一次申报、一次审查、一次查验”，降低了企业成本。苏州综合保税区积极打造虚拟口岸，建设“没有港口的海港”，让园区享受到了与保税港区同样的优惠政策，将跑道和航线延伸到了苏州工业园区。
三、加快我省出口加工区发展的措施建议
通过此次赴上海、江苏考察学习，对我们今后工作给予了大量的启示，对我省出口加工区发展的思路有了更加清晰地认识，结合我省当前出口加工区发展现状，下步应着重抓好以下几个方面的工作：
（一）解放思想，开拓创新，努力探索我省出口加工区发展的新思路、新举措。我省共设立了6个出口加工区，2007年进出口14.5亿美元。在对外开放、区域发展中发挥了重要作用，但与上海、江苏相比，还有相当差距。借鉴学习上海、江苏等地出口加工区的做法，要充分认识到出口加工区在区域经济发展中的重大作用，开阔视野，拓展思路。各出口加工区要认真研究国家的政策，对即将放开的保税物流功能叠加政策，要提前研究，做好物质和人才的储备，一旦国家全面推广，及时抢占先机。通过发挥出口加工区的政策优势、通关优势和环境优势，带动全省加工贸易转型升级。建议省政府协调海关、外汇管理等有关部门探讨在内陆的出口加工区设立虚拟海、空港可行性，超前研究烟台出口加工区（A区）与烟台港区港联动问题。研究解决出口加工区内边角料、废品、残次品出区、旧设备申请报废、使用国产原材料入区生产等事关出口加工区发展的问题。
（二）引进大企业，紧盯大项目，以龙头大项目带动出口加工区发展。上海、江苏发展快、运行好的出口加工区究其根本是在区内有起支撑作用的大项目。当前，烟台出口加工区（B区）、青岛出口加工区、青岛西海岸出口加工区呈快速发展态势也正是因为引进了鸿富锦、泰科电子、安德列斯蒂尔动力刀具、台湾成霖科技等高科技加工贸易大项目。我省的出口加工区，尤其是济南、潍坊出口加工区，要进一步明确产业定位，与当地产业特色相结合，突出区域个性化和产业差异化发展，把招商引资重点放在引进关联度大、产业链长、具有重大带动作用的核心项目上。今后省里在国内外举办的一系列招商活动中，应加大对出口加工区的宣传推介力度，充分利用省政府各驻外办事处，为出口加工区提供项目信息支持。
（三）加强产业配套区建设，完善商业配套功能，提升出口加工区发展水平。除青岛出口加工区有近30平方公里的配套区外，我省其他出口加工区均无产业配套区，所有出口加工区都没有相应的商业配套功能。各出口加工区要根据区内发展规划和产业定位，按照区内企业发展的要求，充分考虑到区内用工规模以及企业物流规模，对区外产业配套区、满足区内用工需求商贸服务区以及公用物流平台建设进行科学规划。通过公共物流平台建设，为企业提高物流效率，降低生产成本。借鉴苏州综合保税区和昆山出口加工区的做法，成立成立国有资产运作公司，通过全资或控股的形式，参与出口加工区的运作，通过市场化运作取得效益，提高出口加工区的自我生存能力，也使国有资产保值升值。
（四）坚持有所为，有所不为，推动我省出口加工区健康、有序发展。当前，海关总署正在研究制定《出口加工区的准入退出标准》，我省已封关的出口加工区一定要有紧迫感，尽快采取措施，做优做强。对正在申办和将要申办的出口加工区，要进行科学规划，统筹布局，切实根据产业需要申办出口加工区。对于已向国务院申报的，要做好后续指导，有的放矢；对于正在申办的出口加工区要从严把关，根据产业需要，成熟一个申报一个，避免出现资源浪费和为了政绩需要盲目申办的现象。
（五）加大协调力度，提升服务水平，建立海关特殊监管区域联席会议制度。出口加工区是当前我国对外开放政策最优惠的区域之一，发挥好其作用，将使其成为我省对外开放的培增器和先导区，应对其备加关心和支持。目前，我省的青岛保税港区也即将获批，我省的海关特殊监管区域又将增添新生力量，同时，也面临大量的工作需要协调。因此，建议省政府仿效上海和江苏省的做法，建立海关特殊监管区域联席会议制度，由分管省领导担任总召集人，定期组织会议，及时了解海关特殊监管区域的工作情况、工作进度及存在的问题，有针对性的出台支持措施，促进海关特殊监管区域的发展。
（六）超前谋划，未雨绸缪，做好青岛保税港区的前期准备工作。青岛保税港区申报工作已取得阶段性成果，对此，我省应未雨绸缪，超前谋划。一是整合与保税港区有关的职能部门，明确职责分工，制定相关保障措施和管理办法，为保税港区建设打好基础；二是加快保税专业市场建设，发挥保税功能的优势，推进专业市场建设，明确市场定位和发展目标，完善市场功能，发展特色商贸物流、生产性物流、进出口物流，把保税港区打造成全省的进出口商品贸易中心；三是重点发展先进制造业，把保税区、保税物流园区、保税港区的优势结合起来，重点打造先进制造业，延长家电、电子产品的产业链，引进研发机构，推动我省各类海关特殊监管区域发挥更加重要的作用。
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